Абдухалилов А.:"Возможна ли эффективная модель бюрократии?"

Эпоха в, которой мы живем является очень сложной. Это определяется не только тем, что происходит реструктуризация социально-политической жизни общества, но и тем, что меняется мышление людей, касающееся своей антологической сущности.

В наше время научная и управленческая элита задается не вопросом об искоренении бюрократии, а вопросом об ее наибольшей эффективности с точки зрения решения проблем, и может ли она быть вообще эффективной?

Целью нашей работы является попытка дать анализ моделям бюрократии и показать своё виденье на данную проблему.

В сущности моделей бюрократии очень много. Количество их определяется тем, что они могут быть как универсальными, так и специфическими. Специфика модели может определяться, региональными, экономическими, социально-политическими условиями какой-либо страны, рассмотреть их в рамках этой работы представляется нам невозможным, поэтому мы ограничимся лишь рассмотрением более универсальных моделей бюрократии, которые в последствии могут экстраполироваться на различные ситуации и регионы. Мы считаем, что анализ модели бюрократии будет не полным, если не рассмотреть классиков, которые сделали большой вклад в социально-политические науки. Одним из них был Г. Гегель. В своей работе "Философия права" он дал обстоятельный анализ чиновничеству, его сущности, структуре и функциям. По мнению Гегеля только государство является носителем общих интересов в отличие от частных или особых отдельных граждан и всех социальных институтов гражданского общества. Эти всеобщие интересы реализуется через коллегиальные органы государственных чиновников объединенных в иерархические структуры. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная часть общества, где сосредоточено государственное сознание, образованность и профессионализм. Он считал, что чиновники это главная опора государства и интеллигентности.

В свою очередь один из французских мыслителей А. Де-Токвиль в своей работе "Демократия в Америке" отмечал, что бюрократия есть централизация могущества, вездесущность, единообразие законов. Вот наиболее характерные черты зарождающихся политических систем. А. Де-Токвиль выражал озабоченность в том, что правительство со своей бюрократией вмешивается в общественную жизнь, пытаясь регламентировать жизнь общества. Он считал, что революции приводят к формированию авторитарной власти, централизации, могущественной бюрократии. Ограничение бюрократии А. Де-Таквиль видел в развитии представительных институтов и общественных обеднений неподконтрольных центральной власти.

Философ и экономист Дж. С. Миль противопоставлял парламентскую демократию и бюрократию и считал, что бюрократия менее эффективна, так как она не даёт реализации индивидуальных качеств личности. Однако он считал, что исполнительная власть должна формироваться из тех людей, которые обладают специальными навыками управления.

Ещё одним ученым, который попытался дать научный анализ бюрократии, был К. Маркс. Он считал, что бюрократия это зло и подлежит немедленному искоренению. Мы в этой работе не будем рассматривать концепцию марксизма так, как в ней отсутствует модель эффективной бюрократии. По марксизму развитие общества может происходить лишь в дебюрократизированном обществе. Однако многие аналитики признают ряд достоинств концепции Маркса, с которыми нельзя не согласиться. В частности, они утверждают, что бюрократ это, прежде всего, карьерист. Первичное для него есть не интересы общества и не его блага, а его карьера, также в рекрутировании бюрократического аппарата отсутствуют меритократические тенденции. А недостатками многие исследователи признают поверхностное описание бюрократии, диалогическую обусловленность.

Большое влияние на развитие административных наук оказали такие ученые как, В. Вильсон, В. Гудноу, М. Вебер. Основные свои взгляды на проблему бюрократии В.Вильсон изложил в своём труде "Изучение администрации". Он считал, что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную не соответствует реальному состоянию современного управления, властвующие структуры, по мнению В. Вильсона, выполняют две базовые функции.

1. Политическую, которая состоит из выработки общих направлений и законов.

2. Административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным индивидам и ситуациям.

Первая выполняется политическими руководителями, а вторая государственными служащими. По мнению В. Вильсона административные вопросы это не политические вопросы, поэтому необходимо деполитизировать исполнение административных функции, превратив бюрократию в инструмент профессионального управления. Через двадцать пять лет после написания своей работы В.Вильсон стал двадцать восьмым президентом США, и обнаружил, что политическая реальность гораздо сложнее, чем любая научная теория.

Идеи В.Вильсона были развиты американским ученым В. Гудноу, первым президентом Американской ассоциации политологов. В своём труде "Политика и администрация" В. Гудноу писал, что все правительственные виды деятельности можно разделить на политическую и административную - либо политика, когда выражается воля государства, либо администрация, когда она выполняется. Однако эти функции не могут исключать друг друга или быть изолированы определенными ведомствами. В. Гудноу рекомендовал, если это возможно, разделить ведомства так, чтобы одни были политическими, а другие административными при этом вторые должны подчинятся первым.

В последствии, более сорока лет многими политологами признавалась дихотомическая концепция В. Гудноу и В Вильсона. В свою очередь работы В. Гудноу и В Вильсона оказали большое влияние на формирование теоретической и методологической административной науки.

Ещё один ученым, который пытался систематизировать концепцию бюрократии является М. Вебер. Для того чтобы рассмотреть концепции бюрократии М. Вебера необходимо упомянуть о двух основных категориях его учения. Это идеальные типы и легитимное господство. Идеальные типы по М. Веберу это не есть реальность, подкрепленная эмпирической адекватностью, а теоретические конструкции, которые позволяют глубже понять ту или иную проблему. Легитимное господство М. Вебер делил на три группы.

1. Традиционное - этот тип господства основывается на священности традиции, устоявшихся норм и правил.

2. Харизматическое - основывается на необыденных качествах какой-либо личности.

3.Лигальное, для которого закон является руководством к деятельности властвующих структур. И, исходя из своей типологии, М Вебер моделирует свою концепцию патримониальный и рациональной бюрократии. Анализ бюрократии хорошо описан в его итоговой, но, к сожалению не завершенной работе "Хозяйство и общество".

Патримониальная бюрократия характеризуется следующими чертами: присвоением своей должности бюрократами, преданность какой либо личности или традициям, они не наделяются постоянным денежным жалованием, а бенефициями. По М. Веберу бюрократизация общества есть судьба и решить проблему бюрократии не возможно не революционным, не эволюционным путем.

Рациональная бюрократия появилась благодаря рационализации общества в различных областях социально-политической жизни. Основными признаками рациональной бюрократии являются:

1. Личная свобода и подчинение власти только в том, что касается безличных обязанностей.

2. Организованность в четко установленную иерархию должностей.

3. Каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий.

4. Чиновник занимает свою должность на основе добровольного соглашения.

5. Кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации или на конкурсной основе по прохождению экзаменов или по предпочтению диплома.

6. Вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию.

7. Должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род деятельности.

8. Существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами.

9. Чиновник отделён от средств управления и не присваивает себе должность.

Большое внимание исследователи уделяют предсказаниям М Вебера. Он считал, что бюрократия это живая машина и усиление бюрократии приведет к тому, что произойдет подчинение людей этой машине. Это по Веберу может привести к появлению кастовой системы наподобие Египта. Выход из этой ситуации он видел в формировании представительных институтов и общественных объединений в качестве противовесов.

После Первой Мировой войны интерес к управленческим наукам усиливается. Это связано с осознанием, что большая часть продуктивной деятельности организации зависит от рационального управления. Своё дальнейшее развитие модели бюрократии получили в классической школе и в школе человеческих отношений. Представители классической школы А. Фаёль, Д. Урвик, Д. Муни концентрировали своё внимание на изучении организационных структур, их иерархию, формализацию, нормативном регулировании и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений. Целью классической школы была формирование принципов административно-государственного управления. Французский ученый А. Фаёль сформулировал следующие принципы управления: дисциплина, единство распорядительство, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, равная оплата за равный труд, постоянство состава персонала, инициативность, корпоративный дух. В целом концепцию классической школы можно постулировать следующим образом: наука в место традиции, гармония вместо противоречия, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте. Сильной стороной классической школы является научное осмысление управленческих отношений, повышение производительного труда путём оперативного менеджмента. Недостатками классической школы является то, что она не исследовала свойства изменчивости организации, её адаптацию к окружающей среде.

В тридцатые годы двадцатого века в противовес классической школе возникла школа человеческих отношений. Последователи этого направления А. Маслоу и другие сделали акцент на анализе социально-политических аспектов управления организацией. В своих исследованиях они обратили внимание на психологические факторы вызывающие удовлетворённость работников. В рамках школы человеческих отношений были разработаны мотивационные модели, которые используются в административно-государственном управлении. А Маслоу разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по административному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами в поступках людей являются не экономические потребности, а социально-эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности. Он указывал, что после удовлетворения одной потребности человек переходит к удовлетворению другой более сложной потребности.

После Второй Мировой войны наступает переломный момент в социально-политических науках в том числе и в концепциях административного управления. Подверглась сомнению дихотомическая теория административного и политического управления. Такие ученые как Л. Галик, Р. Даль, Ч. Хайнеман, Д. Саймн считали, что не может быть разделения между политикой и государственной службой. Они обнаружили, что администрация тесно связана с политикой и не может ограничиваться лишь только выполнением технических функций. Например, чиновники могут свободно интерпретировать те или иные постановления законов, которым они подчиняются и решать вопросы когда, как их реализовывать.

Один из ведущих политологов США П. Пиплиби в своей работе "Большая демократия", которая была опубликована в 1945-году, писал, что бизнес администрирование отличается от государственного тем, что государственное администрирование имеет политические истоки и иные масштабы, а само государственное управление есть не что иное, как процесс принятия политических решений.

Большое значение в концептуальных вопросах бюрократии имеют модели таких ученых как Р. Мертн, Т. Парсонс Ф. Селзник. По мнению этих ученых М. Вебер не учел возможности проявления разного рода дисфункций. Американский социолог Р. Мертн описал наиболее распространенную дисфункцию бюрократической организации, суть которой является так называемая подмена целей, когда нормы, правила следуемые бюрократами из средств достижения организационных целей превращаются в саму цель. Инструментальные и формальные работы бюрократии считаются более важными чем сами цели, более того, на протест клиента бюрократ защищает себя более костным формализованным образом. Другой американский социолог А. Гауднер предлагал различать два понятия. Он считал, что бюрократия есть нормальная организация, а косность и формализм присуще лишь бюрократизму. Оригинальная концепция дисфункции содержатся в работах французского социолога М Крозье. Часто этот ученый ассоциируется с его известным трудом "Бюрократический феномен". Парадокс самой бюрократии, считал М. Крозье, заключается в её двойственности. С одной стороны, есть средства рационального управления, а с другой, бюрократия преуспевает благодаря своим негативным качествам. Анализируя бюрократию во Франции, М Крозье задался вопросом, почему развивается бюрократия даже при существовании в себе негативных элементов, и пришел к парадоксальному выводу, что именно дисфункции и зоны неопределённости являются причиной существования и развития бюрократии. Он выделил в деятельности бюрократии два момента: официальные иерархии, которые рационализируют, формализируют и регламентируют деятельность бюрократии, и принцип параллельности, который зависит от зон неопределенности и способности игроков играть в этих зонах. По М. Крозье, бюрократическая модель является неэффективной, поскольку нарушает коммуникативные свойства общества. Феномен некоммуникативности становится столь существенной чертой, которая приводит к образованию в институциональном смысле буферного звена.

С точки зрения адаптивного функционирования бюрократии большой интерес для нашей работы представляет модель великобританских ученых А. Бёрнса и С. Сталкира. Они подчёркивают необходимость учитывать тот контекст, в котором действуют различные типы организаций. Они сравнивают два типа бюрократии механическую и органическую. Механическая модель эффективна в стабильных обществах, но в обществах, где существует динамичный подход решения проблем, необходимо создать органическую модель бюрократии, способную адаптироваться к тем или иным сложившимся условиям. Они утверждали, что механическая модель больше не соответствует условиям динамического мира, в котором мы живем.

В последствии ученые задумались над тем, что бюрократия зависит и взаимодействует с окружающей средой, в которой она существует. В шестидесятые и семидесятые годы появляются две основные модели теории системного подхода и ситуационная теория. Ценность системного подхода заключается в том, что организация рассматривается как открытое образование связанная с внешним миром, поэтому и вынужденная реагировать на изменения внешней среды. Она осуществляет свою деятельность на основе входа и выхода. Посредством входа она получает информацию, подаёт решения, которые пытается исполнить. Организации по системному подходу должны меняться в соответствии с окружающей средой. Сегодня роль системного подхода в управленческих науках имеет большое значение.

Ситуационная модель предлагает исходить из конкретной ситуации и самой окружающей среды.

Таким образом, рассмотрев различные модели, мы можем классифицировать их на две группы.

1. Формализованные модели

2. Модели человеческих отношений

Для определения эффективной модели нам нужно обратить своё внимание на две эти группы моделей. Бюрократия эффективной может быть тогда, когда существуют, строгая определенность полномочий, профессионализация, не присваивание должностей и др. Эффективность бюрократии определяется её личной мотивацией, то есть необходимо мотивировать административных работников. Это поможет гармонизации общих и частных интересов. Эффективной бюрократия может быть тогда, когда существует адекватная реакция на окружающую среду и отсутствие чрезмерной корпоративности.

А автора данной работы могут упрекнуть в чрезмерной идеализации проблемы так, как политика это есть искусство возможного. Но на мой взгляд политология это наука не только выявляющая законы политической жизни, но и пытающаяся определить каким образом общество может идти по поступательному развитию.

Анализ дисфункциональных параметров бюрократии определил бесспорный факт, что эффективность бюрократии может быть очень относительна. Мы полагаем, что дисфункциональные моменты бюрократии можно преодолеть только создав систему противовесов и прозрачности. В качестве противовесов могут быть СМИ, политические институты, группы интересов, и такое гражданское общество, которое способно эффективно артикулировать свои требования.

Список использованной литературы:

1. Бюрократия и политика О.В.Агеев С.В.Устинкин ,.2003 г.

2. Бюрократия и бюрократизм А.В.Оболонский.,1993г.

3. Бюрократия для ххi века? А.В.Оболонский., Москва ,.2002г.

4.Бюрокатияи реформа, Спиридонова В.И. М.1997г.